Điều chỉnh Luật Đất đai bằng… Nghị quyết?

 

Điều chỉnh Luật Đất đai bằng… Nghị quyết?

Vân Khanh

(VNTB) – Nghị quyết của Quốc hội vừa thông qua chính thức luật hóa việc quân đội, công an sử dụng đất quốc phòng, an ninh kết hợp với hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế – điều chưa được quy định trong luật Đất đai 2013.

Đối tượng áp dụng là đơn vị quân đội, đơn vị công an, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân; doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân trực tiếp làm nhiệm vụ quân sự, quốc phòng, an ninh; cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác có liên quan.

Nghị quyết này có hiệu lực thi hành từ ngày 1/2/2021 và hết hiệu lực khi Luật Đất đai số 45/2013/QH13 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 35/2018/QH14 được sửa đổi và có hiệu lực thi hành.

Trường hợp có quy định khác nhau giữa Nghị quyết này và luật, nghị quyết khác của Quốc hội ban hành trước ngày 1/2/2021 về cùng một vấn đề trong quản lý, sử dụng đất quốc phòng, an ninh kết hợp với hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế thì áp dụng quy định của Nghị quyết này.

Trước sai, giờ đúng?

Với Nghị quyết số 132/2020/QH14, cho thấy rất có thể cùng hành vi, nhưng kể từ sau ngày 1/2/2021 thì không còn coi là vi phạm pháp luật nữa.

Tòa án quân sự Quân chủng Hải quân hôm 18-5-2020 đã mở phiên xét xử sơ thẩm cựu Đô đốc Nguyễn Văn Hiến, Đinh Ngọc Hệ (Út ‘trọc’) và các bị cáo khác. Nội dung vụ án xoay quanh việc quân đội đã dùng đất quốc phòng để hùn hạp làm ăn kinh tế.

Trả lời thẩm vấn trước tòa, cựu đô đốc Nguyễn Văn Hiến, cựu Tư lệnh Quân chủng Hải quân, cựu Thứ trưởng Bộ Quốc phòng (bị xét xử về tội danh thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng), cho biết thời điểm chuyển giao 3 khu đất có vị trí đắc địa ở đường Tôn Đức Thắng (phường Bến Nghé, quận 1, TP.HCM) vào giai đoạn 2006, bị cáo đang giữ chức Tư lệnh Quân chủng Hải quân, Phó bí thư Đảng ủy Quân chủng. Ông Hiến khai việc chủ trương đưa 3 khu đất, bao gồm số 2, số 9, số 11-13 đường Tôn Đức Thắng (có nguồn gốc là đất quốc phòng, thuộc quyền quản lý của Quân chủng Hải quân) sang làm kinh tế xuất phát từ 2 lý do:

– Thứ nhất, tại cuộc gặp với lãnh đạo Quân chủng Hải quân, lãnh đạo TP.HCM có đề nghị đang chỉnh trang lại đô thị và Quân chủng Hải quân có một số khu đất trên đường Tôn Đức Thắng, nên đề nghị phối hợp cùng chỉnh trang. Từ việc này mà lãnh đạo Công ty TNHH MTV dịch vụ và du lịch biển đảo Hải Thành, Quân chủng Hải quân (Công ty Hải Thành) – đơn vị đang sử dụng các khu đất, đã đề xuất Thường vụ Đảng ủy Quân chủng Hải quân chuyển sang làm kinh tế, mang lại lợi ích cho Quân chủng.

– Lý do thứ hai, theo ông Hiến khi trả lời hội đồng xét xử, nguyên nhân chuyển đổi 3 khu đất trên, là “do nhu cầu cần nâng cao đời sống cho bộ đội, mà Quân chủng Hải quân thời điểm đó rất cấp bách vì đời sống của cán bộ chiến sĩ rất kham khổ”.

Dù vậy, cựu đô đốc Nguyễn Văn Hiến cũng thừa nhận Quân chủng Hải quân không đủ thẩm quyền để chuyển đổi đất quốc phòng sang làm kinh tế. Thường vụ quân chủng Hải quân đã có 5 phiên họp và 5 văn bản đề xuất đưa 3 khu đất nêu trên vào làm kinh tế và báo cáo lên Bộ Quốc phòng…

“Tôi rất lấy làm tiếc, lẽ ra phải báo cáo cả Thủ tướng nữa, nhưng anh em không ai tham mưu, không ai yêu cầu, nên chúng tôi sai”, ông Hiến khai, và nêu rõ bộ phận tham mưu, đề xuất là Công ty Hải Thành, Phòng Kinh tế của Quân chủng Hải quân.

Nghị quyết của Quốc hội là văn bản Luật hay văn bản dưới luật?

Nghị quyết số 132/2020/QH14 phải chăng đã điều chỉnh Điều 89 của luật Đất đai 2013?

Luật Đất đai năm 2003, khoản 1 Điều 89 quy định đất quốc phòng sử dụng để: (1) Đơn vị đóng quân; (2) làm căn cứ quân sự; (3) làm các công trình phòng thủ quốc gia, trận địa và các công trình đặc biệt về quốc phòng; (4) làm ga, cảng quân sự; (5) làm các công trình công nghiệp, khoa học và công nghệ phục vụ trực tiếp cho quốc phòng; (6) làm kho tàng của lực lượng vũ trang nhân dân; (7) làm trường bắn, thao trường, bãi thử vũ khí, bãi huỷ vũ khí; (8) xây dựng nhà trường, bệnh viện, nhà an dưỡng của lực lượng vũ trang nhân dân; (9) làm nhà công vụ của lực lượng vũ trang nhân dân; (10) làm trại giam giữ, cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng do Bộ Quốc phòng quản lý; (11) xây dựng các công trình quốc phòng khác do Chính phủ quy định.

Nghị quyết số 132/2020/QH14 đã bổ sung thêm là đất quốc phòng còn có thể dùng để lao động sản xuất, xây dựng kinh tế.

Nếu cho rằng nghị quyết của Quốc hội là văn bản có giá trị pháp lý tương tự như luật, thì có những điều chưa thỏa đáng, bởi lẽ:

Thứ nhất, một cách gián tiếp, cách hiểu trên đã đồng nhất giá trị văn bản và cơ quan ban hành. Nếu Hiến pháp là một đạo luật và nghị quyết là một văn bản “có giá trị tương đương như luật”, thì chứng tỏ thẩm quyền ban hành ba loại văn bản của Quốc hội là Hiến pháp, luật và nghị quyết, cơ bản giống nhau.

Điều này, thật ra không hợp lý vì Quốc hội có nhiều tư cách: Quốc hội lập hiến, Quốc hội lập pháp và Quốc hội ban hành văn bản dưới luật. Khi ban hành một đạo luật, Quốc hội lập pháp nhất thiết phải tuân thủ Hiến pháp của Quốc hội lập hiến đã được thông qua trước đó.

Thứ hai, việc xem nghị quyết là văn bản tương đương như luật có thể gây ra một số khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật, vì không xác định được thứ bậc pháp lý giữa luật và nghị quyết. Theo định hướng xây dựng cơ chế bảo hiến, nếu có trường hợp nghị quyết trái với một đạo luật thì sẽ giải quyết như thế nào?

Thứ ba, nhìn chung, phạm vi điều chỉnh của nghị quyết của Quốc hội trong đa số các trường hợp là các nhóm quan hệ xã hội, tuy quan trọng nhưng không thực sự cơ bản và bao trùm như luật. Hơn nữa, trong quá trình nghiên cứu các văn bản hiện hành, chưa tìm thấy văn bản nào khẳng định giá trị pháp lý của nghị quyết của Quốc hội tương đương với luật, mặc dù có một số quan hệ điều chỉnh “mang tính luật”.

Thứ tư, mặc dù theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản của Quốc hội (Hiến pháp, luật, nghị quyết) đều phải công bố bởi Chủ tịch nước, nhưng trên thực tế thì không phải nghị quyết nào của Quốc hội cũng được Chủ tịch nước công bố.

Thứ năm, có thể nói vắn tắt, Hiến pháp và luật là văn bản trực tiếp đến toàn dân, cho toàn dân, thì trong rất nhiều trường hợp, nghị quyết của Quốc hội là văn bản cho việc ổn định công tác, hoạt động có tính tổ chức bộ máy của Quốc hội… và vì vậy chủ yếu ảnh hưởng gián tiếp tới người dân.

Thay lời kết

Nếu xem nghị quyết là văn bản luật, thì nên quy định rõ tính pháp lý này và tiên liệu cách thức giải quyết nếu có trường hợp mâu thuẫn với các đạo luật khác; song, nếu cho rằng tùy trường hợp mà nghị quyết có thể là văn bản luật hay dưới luật, thì cũng nên quy định cụ thể về nội dung, hình thức cho phù hợp.

Còn nếu xem nghị quyết là văn bản dưới luật, có thể dùng để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội mà không cần dùng đến luật, thì cũng cần xác định trường hợp nào nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật; phân biệt với trường hợp nghị quyết là văn bản chủ đạo hoặc văn bản cá biệt.

Sự khác biệt này phải được thể hiện thông qua hình thức của nghị quyết và cách thức ký công bố, ban hành. Đây cũng là một trong những yêu cầu có tính nguyên tắc khi xây dựng cơ chế bảo hiến ở Việt Nam trong tương lai, bởi cơ quan bảo hiến sẽ không thể xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của một quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành, nếu quy phạm pháp luật đó không được xác định thang bậc pháp lý theo từng loại văn bản.

Sự khác biệt này phải được thể hiện thông qua hình thức của nghị quyết và cách thức ký công bố, ban hành. Đây cũng là một trong những yêu cầu có tính nguyên tắc khi xây dựng cơ chế bảo hiến ở Việt Nam trong tương lai, bởi cơ quan bảo hiến sẽ không thể xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của một quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành, nếu quy phạm pháp luật đó không được xác định thang bậc pháp lý theo từng loại văn bản.

V.K.

VNTB gửi BVN