Luật tiếp cận thông tin: Một số hạn chế chủ yếu

• Bởi Admin

       

  Nguyễn Trang Nhung

  Tác giả gửi tới Dân Luận

  Quyền tiếp cận thông tin là một trong các quyền cơ bản của công dân, được ghi nhận tại Điều 25 Hiến pháp 2013. Đây là sự kế thừa Điều 69 Hiến pháp 1992, trong đó quy định công dân có quyền được thông tin. Tuy quyền tiếp cận thông tin được Hiến pháp ghi nhận từ khá sớm, nhưng mãi đến năm 2016, Luật Tiếp cận Thông tin (sau đây gọi tắt là Luật TCTT) mới được ban hành. Luật có hiệu lực kể từ 1/7/2018.

  Luật TCTT có 5 chương với 37 điều, là luật chi tiết (không phải luật khung), và hiện chỉ có một văn bản hướng dẫn là Nghị định 13/2018 cũng có hiệu lực kể từ 1/7/2018.

  Luật hóa quyền tiếp cận thông tin (bằng một đạo luật) là cần thiết nhằm bảo đảm việc thực hiện quyền này của công dân, từ đó, thúc đẩy sự tham gia của người dân trong việc quản lý nhà nước và xã hội. Ngoài ra, luật hóa quyền tiếp cận thông tin thể hiện cam kết của Việt Nam trong việc thực hiện Công ước Quốc tế về các Quyền Dân sự và Chính trị mà Việt Nam đã tham gia vào năm 1982.

  Theo phương pháp đánh giá quyền tiếp cận thông tin – Right to Information Rating (RTI) [1] – một phương pháp được thế giới công nhận của Trung tâm Pháp luật và Dân chủ – Centre for Law and Democracy (CLD) [2] , Luật TCTT của Việt Nam được chấm điểm 68 trên 150, tương ứng với thứ hạng 86 trên 112 quốc gia có Luật TCTT được đánh giá, thuộc nhóm cuối bảng xếp hạng [3] . Điểm số cũng như thứ hạng này cho thấy Luật TCTT của Việt Nam còn nhiều hạn chế.

  Bài viết này chỉ ra một số hạn chế chủ yếu của Luật TCTT của Việt Nam theo đánh giá của CLD dựa trên phương pháp RTI [4]. Trước khi chỉ ra các hạn chế này, bài viết đưa ra các cơ sở trong luật quốc tế về quyền tiếp cận thông tin.

  Các cơ sở trong luật quốc tế

  Quyền con người hay quyền công dân?

  Quyền tiếp cận thông tin được xem là quyền công dân hoặc quyền con người tùy theo cách nhìn. Việt Nam xem đây là quyền công dân trong khi Liên Hợp Quốc xem đây là quyền con người. Cách nhìn thứ hai dựa trên triết thuyết về quyền phổ quát (universal right) hay quyền tự nhiên (natural right) mà con người có được dù ở đâu trên thế giới.

  Tuyên ngôn Phổ quát về Quyền Con người (Universal Declaration of Human Rights – UDHR) và Công ước Quốc tế về Các Quyền Dân sự và Chính trị (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) của Liên Hợp Quốc ghi nhận quyền tiếp cận thông tin là quyền con người như sau:

  “Ai cũng có quyền tự do quan niệm và tự do phát biểu quan điểm; quyền này bao gồm quyền không bị ai can thiệp vì những quan niệm của mình, và quyền tìm kiếm, tiếp nhận cùng phổ biến tin tức và ý kiến bằng mọi phương tiện truyền thông không kể biên giới quốc gia.” (Điều 19, UDHR) 

  “Mọi người có quyền tự do ngôn luận. Quyền này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt mọi thông tin, ý kiến, không phân biệt lĩnh vực, hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết, in, hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ phương tiện thông tin đại chúng nào tuỳ theo sự lựa chọn của họ.” (Khoản 2, Điều 19, ICCPR) 

  Trong hai cách nhìn, cách nhìn thứ nhất – xem quyền tiếp cận thông tin là quyền công dân – tất yếu dẫn tới hệ quả là đối tượng áp dụng hẹp hơn.

  Phạm vi của thông tin được tiếp cận

  Theo Bình luận chung số 34 của Ủy ban Nhân quyền (HRC) của Liên Hợp Quốc, thông tin trong Khoản 2, Điều 19 của ICCPR bao gồm “thông tin được cơ quan nhà nước nắm giữ, bất kể hình thức lưu trữ, nguồn gốc và ngày xác lập” (đoạn 18) [5]. 

  Cũng theo bình luận này, các cơ quan nhà nước bao gồm “tất cả mọi nhánh quyền lực nhà nước (hành pháp, lập pháp và tư pháp) và các cơ quan công quyền và tổ chức chính phủ khác, dù ở cấp độ nào – quốc gia, khu vực hay địa phương” (đoạn 7). Ngoài ra, các cơ quan này có thể bao gồm các chủ thể khác đang thực hiện chức năng công [6]. 

  Các hạn chế chủ yếu của Luật TCTT

  Về phạm vi và đối tượng áp dụng

  Thông tin được định nghĩa là do cơ quan nhà nước tạo ra, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình.

  “Thông tin là tin, dữ liệu được chứa đựng trong văn bản, hồ sơ, tài liệu có sẵn, tồn tại dưới dạng bản viết, bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, bản vẽ, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng khác do cơ quan nhà nước tạo ra;” (Khoản 1, Điều 2) 

  “Thông tin do cơ quan nhà nước tạo ra là tin, dữ liệu được tạo ra trong quá trình cơ quan nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, được người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đó ký, đóng dấu hoặc xác nhận bằng văn bản.” (Khoản 2, Điều 2) 

  Quy định như trên đã loại trừ các thông tin mà nhà nước không tạo ra nhưng có nắm giữ. Như đã trình bày, Ủy ban Nhân quyền đã giải thích thông tin trong Khoản 2, Điều 19 của ICCPR bao gồm thông tin được cơ quan nhà nước nắm giữ. CLD cũng đánh giá tiêu chí về phạm vi thông tin theo cách bao gồm thông tin được nắm giữ bởi nhà nước hoặc chủ thể khác thay mặt cơ quan nhà nước.

  Chủ thể của quyền tiếp cận thông tin được nhắc đến tại Điều 1 chỉ bao gồm công dân mà không bao gồm pháp nhân và người nước ngoài.

  “Luật này quy định về việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân, nguyên tắc, trình tự, thủ tục thực hiện quyền tiếp cận thông tin, trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân.” (Điều 1) 

  Tuy nhiên, Khoản 1, Điều 36 quy định rằng người nước ngoài có quyền yêu cầu cung cấp thông tin liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của họ. Phạm vi thông tin mà người nước ngoài được quyền tiếp cận như vậy rất hạn chế so với công dân Việt Nam.

  “Người nước ngoài cư trú tại Việt Nam có quyền yêu cầu cung cấp thông tin liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của họ.” (Khoản 1, Điều 36) 

  Về thủ tục yêu cầu cung cấp thông tin

  Theo quy định, người yêu cầu cung cấp thông tin phải nêu lý do, mục đích yêu cầu cung cấp thông tin. Đây là quy định không phù hợp vì lý do, mục đích của người yêu cầu cung cấp thông tin cần được xem là riêng tư.

  “Phiếu yêu cầu cung cấp thông tin phải được thể hiện bằng tiếng Việt gồm các nội dung chính sau đây: (d) Lý do, Mục đích yêu cầu cung cấp thông tin.” (Điểm d, Khoản 2, Điều 24) 

  Theo CLD, người yêu cầu cung cấp thông tin chỉ phải nêu thông tin cần thiết cho việc xác định và gửi thông tin (ví dụ địa chỉ nhận thông tin), tuy nhiên, Luật TCTT đòi hỏi nhiều thông tin về người yêu cầu.

  “Phiếu yêu cầu cung cấp thông tin phải được thể hiện bằng tiếng Việt gồm các nội dung chính sau đây: (a) Họ, tên; nơi cư trú, địa chỉ; số chứng minh nhân dân, thẻ căn cước công dân hoặc số hộ chiếu của người yêu cầu; số fax, điện thoại, địa chỉ thư điện tử (nếu có); (b) Thông tin được yêu cầu cung cấp, trong đó chỉ rõ tên văn bản, hồ sơ, tài liệu;” (Khoản 2, Điều 24) 

  Có thể thấy rằng thủ tục yêu cầu cung cấp thông tin không bảo đảm danh tính và an toàn của người yêu cầu cung cấp thông tin. Với thủ tục này, những người yêu cầu cung cấp thông tin nhạy cảm về chính trị có thể là đối tượng theo dõi và sách nhiễu của cơ quan nhà nước nơi cung cấp thông tin hay thậm chí của chính phủ.

  Về các ngoại lệ và từ chối

  Các trường hợp ngoại lệ và từ chối cung cấp thông tin khá rộng, bao gồm ngoại lệ và từ chối cung cấp thông tin vì các lý do đạo đức xã hội, bí mật công tác, thông tin về các cuộc họp nội bộ, v.v.

  “Việc hạn chế quyền tiếp cận thông tin phải do luật định trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng.” (Khoản 4, Điều 3) 

  Do các trường hợp ngoại lệ không được quy định cụ thể, nên sẽ dẫn đến khó khăn cũng như có thể dẫn đến lạm dụng trong quá trình áp dụng.

  Bên cạnh đó, Luật Bảo vệ Bí mật Nhà nước đang ở dạng dự thảo [7] , nên việc xác định thế nào là bí mật nhà nước như một ngoại lệ sẽ không có cơ sở pháp lý rõ ràng, ít nhất cho đến khi luật này có hiệu lực thi hành. Trong Luật TCTT, bí mật nhà nước chỉ được xác định chung chung như sau:

  “Thông tin thuộc bí mật nhà nước, bao gồm những thông tin có nội dung quan trọng thuộc lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh quốc gia, đối ngoại, kinh tế, khoa học, công nghệ và các lĩnh vực khác theo quy định của luật.” (Khoản 1, Điều 6) 

  Ngoài ra, theo CLD, thông tin cần được công bố ngay sau khi không còn áp dụng trường hợp ngoại lệ. Cùng với đó, cần có quy định rằng các trường hợp ngoại lệ không áp dụng đối với thông tin quá 20 năm. 

  Về khiếu nại và tố cáo

  Luật TCTT chỉ có một điều duy nhất về khiếu nại và tố cáo, theo đó pháp luật khiếu nại, tố cáo và pháp luật về tố tụng hành chính sẽ được áp dụng mà không có quy định đặc thù, chẳng hạn, theo CLD là quy định về việc nhà nước có nghĩa vụ chứng minh không vi phạm các quy định của pháp luật.

  “(1) Người yêu cầu cung cấp thông tin có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với cơ quan nhà nước, người có trách nhiệm cung cấp thông tin quy định tại Điều 9 của Luật này. (2) Công dân có quyền tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về tiếp cận thông tin. (3) Khiếu nại, khởi kiện, tố cáo trong việc tiếp cận thông tin được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về tố tụng hành chính.” (Điều 14) 

  Cũng theo CLD, cơ quan giám sát độc lập là cần thiết, trong đó, các thành viên của cơ quan này cần được bổ nhiệm mà không chịu sự can thiệp chính trị nào và được bảo đảm về nhiệm kỳ để không bị miễn nhiệm tùy tiện. Bên cạnh đó, luật cần có quy định cấm bổ nhiệm cá nhân có quan hệ mật thiết với các chính trị gia làm thành viên của cơ quan này, đồng thời, có quy định về chức năng rà soát các tài liệu đã được phân loại và kiểm tra trụ sở của cơ quan nhà nước. Ngoài ra, cơ quan giám sát có quyền yêu cầu áp dụng biện pháp phù hợp thay mặt cho người yêu cầu, trong đó có việc giải mật thông tin. Có thể nói, các tiêu chí này của RTI là hợp lý. Tuy nhiên, Luật TCTT hoàn toàn không có các quy định này.

  Về các biện pháp xử phạt và bảo vệ

  Các biện pháp xử phạt đối với các hành vi sai trái của cơ quan nhà nước chỉ được quy định chung chung:

  “(1) Người nào có hành vi vi phạm quy định của pháp luật về tiếp cận thông tin thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; (2) Người cung cấp thông tin có một trong các hành vi quy định tại Điều 11 của Luật này mà gây thiệt hại thì cơ quan nhà nước cung cấp thông tin phải bồi thường thiệt hại, cá nhân có hành vi vi phạm có trách nhiệm hoàn trả theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.” (Khoản 1, Điều 15) 

  Ngoài quy định trên, Luật TCTT không có quy định về cơ chế xử lý cơ quan nhà nước không tuân thủ quy định về công bố thông tin hoặc thực hiện một cách không hiệu quả, không có quy định về cơ quan giám sát độc lập và quyền miễn trừ đối với người có hành vi công bố thông tin chính đáng, không có quy định về biện pháp bảo vệ người tố cáo những hành vi sai trái của cơ quan nhà nước cung cấp thông tin.

  Đánh giá chung

  Luật TCTT có nhiều hạn chế về mặt nội dung. Các hạn chế chủ yếu là về chủ thể tiếp cận thông tin (về cơ bản chỉ bao gồm công dân Việt Nam), về thông tin được tiếp cận (chỉ bao gồm thông tin do nhà nước tạo ra), về thủ tục yêu cầu cung cấp thông tin (không bảo đảm danh tính và an toàn của người yêu cầu), về các ngoại lệ và từ chối (mơ hồ, không rõ ràng), về khiếu nại, tố cáo (không có cơ chế hay cơ quan giám sát độc lập). Ngoài ra là các hạn chế về quyền tiếp cận và các biện pháp tuyên truyền và phổ biến. Dưới đây là điểm số của Việt Nam cho từng hạng mục theo CLD.

  
  

  Điểm số của Việt Nam theo đánh giá của CLD dựa trên phương pháp RTI

  Các khuyến nghị

  Từ các hạn chế chủ yếu về nội dung của Luật TCTT, có thể rút ra một số đề xuất điều chỉnh luật này theo hướng hoàn thiện hơn như sau:

  Một là mở rộng phạm vi/đối tượng áp dụng, cụ thể là chủ thể tiếp cận thông tin bao gồm cả pháp nhân và người nước ngoài, đồng thời phạm vi thông tin được mở rộng, từ chỉ bao gồm thông tin do nhà nước tạo ra, đến bao gồm thông tin do nhà nước nắm giữ.

  Hai là quy định các nguyên tắc và biện pháp bảo đảm danh tính và an toàn của người yêu cầu cung cấp thông tin.

  Ba là cung cấp danh mục rõ ràng về các trường hợp ngoại lệ và từ chối cung cấp thông tin, với các nguyên tắc cụ thể để xác định các trường hợp này.

  Bốn là quy định thủ tục khiếu nại và nghĩa vụ chứng minh không vi phạm pháp luật của chủ thể cung cấp thông tin, đồng thời xác lập cơ chế theo dõi, giám sát thi hành Luật TCTT có sự độc lập với chủ thể cung cấp thông tin để bảo đảm tính khách quan, công bằng.

  Năm là quy định cụ thể các biện pháp xử phạt đối với chủ thể cung cấp thông tin không tuân thủ quy định về công bố thông tin hoặc thực hiện một cách không hiệu quả. 

  ________________________

  [1] Phương pháp RTI chỉ đánh giá khung pháp lý, không đánh giá hiệu quả của việc thực thi luật về tiếp cận thông tin

  [2] Website ‘The Right to Information Rating’: http://www.rti-rating.org

  [3] Luật Tiếp cận thông tin của Việt Nam còn nhiều hạn chế: https://towardstransparency.vn/vi/xep-hang-luat-tiep-can-thong-tin

  [4] Báo cáo đánh giá và xếp hạng Luật TCTC tháng 10 năm 2016: https://towardstransparency.vn/wp-content/uploads/2016/09/Vietnam_RTI-analysis_VIE_FINAL.xls

  [5] General comment No. 34: www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf

  [6] Như [5]

  [7] Dự thảo Luật Bảo vệ Bí mật Nhà nước: https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Luat-Bao-ve-bi-mat-nha-nuoc-2017-337064.aspx