Dự báo chính sách đối ngoại của chính quyền Biden (phần 2)

 

Dự báo chính sách đối ngoại của chính quyền Biden (phần 2)

Nguyễn Quang Dy

Chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu

Để lãnh đạo thế giới, chính sách đối ngoại của chính quyền Biden sẽ khác với Obama và Trump là dựa trên “tầng lớp trung lưu” (middle class) như “tài sản lớn nhất của chúng ta”. Ngoại giao là công cụ đầu tiên của quyền lực Mỹ. Joe Biden hứa sẽ nâng ngoại giao lên làm công cụ số một của chính sách đối ngoại, và tái đầu tư vào Bộ Ngoại giao, bị Chính quyền Trump làm “rỗng ruột” và đặt Bộ Ngoại giao Mỹ vào tay các nhà ngoại giao chuyên nghiệp. (Why America Must Lead Again, Joseph Biden, Foreign Affairs, March/April 2020).

An ninh kinh tế là an ninh quốc gia, nên chính sách thương mại phải bắt đầu từ trong nước. Vấn đề là ai sẽ viết ra các quy tắc thương mại? Biden khẳng định “Mỹ chứ không phải Trung Quốc sẽ dẫn đầu công việc đó. Mỹ phải cứng rắn với Trung Quốc. Không có lý do gì Mỹ lại tụt hậu so với Trung Quốc hay bất cứ ai”. Cách hiệu quả nhất để đối phó với Trung Quốc là xây dựng một mặt trận thống nhất gồm các nước đồng minh và đối tác của Mỹ để ngăn chặn các hành động vi phạm luật pháp và nhân quyền của Trung Quốc. Mỹ chiếm 1/4 GDP toàn cầu, nên khi liên kết với các nền dân chủ khác, chắc sức mạnh Mỹ sẽ tăng gấp đôi. 

Để phát huy vai trò của tầng lớp trung lưu Mỹ, các nhà ngoại giao Mỹ phải có chính sách đối ngoại mới “ít tham vọng hơn” (less ambitious), dựa vào tầng lớp trung lưu để xây dựng lại lòng tin trong nước và ngoài nước. Chính sách này đã được nghiên cứu và đề xuất trong một báo cáo gần đây của quỹ Carnegie Endowment, “Làm cho Chính sách Đối ngoại của Mỹ phù hợp hơn với tầng lớp Trung lưu” (Making US Foreign Policy Work Better for the Middle Class, Jake Sullivan and others, Carnegie Endowment, September 23, 2020). 

Nhóm tác giả tại Carnegie Endowment gồm 11 người, trong đó có Jake Sullivan, vừa được Biden đề cử làm Cố vấn An ninh Quốc gia. Theo các nhà phân tích, báo cáo đề cập đến ba đặc điểm nổi bật. Một là toàn cầu hóa không có lợi cho nhiều người Mỹ. Hai là khuyến nghị nhóm đối ngoại phối hợp chặt chẽ với nhóm đối nội và nhóm kinh tế để Mỹ có một chính sách nhất quán hơn. Ba là phải xây dựng “một đồng thuận chính trị mới” trên cơ sở chính sách đối ngoại có lợi cho tầng lớp trung lưu. (Biden's middle-class foreign policy departs from Obama and Trump, Ken Moriyasu, Nikkei Asian Review, December 15, 2020). 

Báo cáo này đưa ra năm khuyến nghị cơ bản. Một là phải mở rộng cuộc tranh luận vượt ra khỏi vấn đề thương mại. Hai là phải xử lý hệ quả phân phối trong chính sách kinh tế đối ngoại. Ba là phải phá vỡ những “lô cốt” về đối nội và đối ngoại, Bốn là phải từ bỏ các nguyên tắc tổ chức đã lỗi thời trong chính sách đối ngoại. Năm là phải xây dựng đồng thuận chính trị mới trên cơ sở chính sách đối ngoại dựa vào tầng lớp trung lưu Mỹ. Tóm lại, các khuyến nghị của nhóm tác giả soạn thảo báo cáo này đề xuất một kế hoạch xây dựng lại lòng tin.

Trong báo cáo, Jake Sullivan lập luận về sự “cộng sinh quản trị được” (managed coexistence) giữa Mỹ và Trung Quốc. Tuy Trung Quốc là “đối thủ đáng gờm” (formidable competitor) nhưng cũng là “đối tác thiết yếu” (essential patner). Khái niệm này tương tự như “cạnh tranh qua hợp tác” (cooperative competition) mà Trung Quốc thường đề cập (với hàm ý hợp tác G-2). Trước khi chết, Richarrd Nixon thừa nhận đã tạo ra Frankenstein bằng cách mở cửa cho Trung Quốc hội nhập thế giới. Trump cũng thừa nhận sai lầm lớn nhất của chính sách đối ngoại Mỹ sau Đại chiến II là tạo ra con quái vật bằng cách giúp Trung Quốc trỗi dậy.

Trong số các nhân vật được Biden đề cử, có hai trường hợp đáng lưu ý, chứng tỏ báo cáo này của Carnegie Endowment có ảnh hưởng lớn. Một là Jake Sullivan (đồng tác giả của báo cáo, làm cố vấn cho Biden trong suốt chiến dịch tranh cử) được đề cử làm cố vấn an ninh quốc gia. Hai là Susan Rice (chuyên gia về đối ngoại, cựu cố vấn an ninh quốc gia cho Obama), được Biden đề cử làm Giám đốc Hội đồng Chính sách Đối nội tại Nhà Trắng. Susan Rice sẽ làm “cầu nối” giữa nhóm đối nội với nhóm kinh tế và nhóm an ninh quốc gia, phối hợp chặt chẽ với Jake Sullivan và Brian Deese được đề cử làm Giám đốc Hội đồng Kinh tế.

Phát biểu trong dịp được đề cử, Susan Rice nhấn mạnh: “trong thế kỷ 21, các yêu cầu về đối nội, đối ngoại, và kinh tế sẽ gắn chặt với nhau” (deeply intertwined). Cũng với tinh thần đó, Biden đã đề cử Katherine Tai làm Đại diện Thương mại (USTR). Theo Biden, “Thương mại là một trụ cột thiết yếu trong kế hoạch của chính quyền mới để “Xây dựng lại Tốt hơn” (Build Back Better) nhằm triển khai một chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu. 

Từ khi đắc cử, Biden thường nói với người Mỹ rằng “sự giúp đỡ đang đến” (help is on the way). Chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu nhằm đáp ứng vấn đề này. Theo báo cáo của Carnegie, chính quyền Trump hầu như không được sự ủng hộ của đa số người Mỹ để đổi mới chính sách đối ngoại. Muốn khôi phục tính nhất quán và ổn định trong chính sách đối ngoại, phải có sự ủng hộ rộng rãi của người dân. Có lẽ lối thoát duy nhất và tốt nhất lúc này để xây dựng sự ủng hộ đó là làm cho chính sách đối ngoại phù hợp với tầng lớp trung lưu Mỹ. 

Tuy báo cáo đó không đề cập đến việc Mỹ có gia nhập CPTPP hay không, nhưng người Mỹ từ thành thị đến nông thôn đều cho rằng các chính quyền trước chưa làm đủ để chính sách đối ngoại có ích cho giới trung lưu. Nhu cầu “đồng thuận chính trị mới” (new political consensus) là do các đồng minh và đối tác trên thế giới không còn tin vào các thỏa thuận với Washington, vì họ lo ngại thỏa thuận với chính quyền trước sẽ không bền vững khi Mỹ chuyển sang chính quyền sau. Vì vậy, họ phải tiếp tục đánh cược (hedging their bets) để duy trì quan hệ với Mỹ trong khi vẫn quan hệ với Trung Quốc và các đối thủ khác của Mỹ. 

Theo Bilahari Kausikan (cựu Bí thư Thường trực Bộ Ngoại giao Singapore), Chính quyền Biden sẽ phản ứng tích cực hơn về “vai trò trung tâm của ASEAN” và đỡ tiêu cực hơn về các hiệp định thương mại CPTPP và RCEP. Mỹ sẽ tiếp tục chống Trung Quốc tại Biển Đông và sông Mekong. Tuy Chính quyền Biden chú trọng xây dựng quan hệ với đồng minh, nhưng họ có thể đẩy ASEAN xuống “vị trí ưu tiên hạng hai”, trừ phi ASEAN vận dụng quyết tâm chính trị của cả khối để hỗ trợ các mục tiêu của Mỹ. (Southeast Asia must prepare for the worst in 2021, Bilahari Kausikan, Nikkei AsianReview, December 27, 2929).

Tuy Biden đề cử các nhà ngoại giao chuyên nghiệp làm làm Cố vấn An ninh Quốc gia và Ngoại trưởng, nhưng họ chẳng có kinh nghiệm gì đặc biệt và quan hệ gắn bó với Đông Nam Á. Bộ trưởng Quốc phòng được đề cử cũng không có kinh nghiệm gì về Châu Á ngoài Trung Đông. Chẳng ai trong số họ quan tâm đến chính sách ngoại giao thận trọng và từ tốn của ASEAN mà trong đó hình thức và thủ tục cũng quan trọng như kết quả. Cũng như những người tiền nhiệm, họ ưu tiên quan hệ song phương với các nước đồng minh lớn hơn như Nhật Bản, Úc, Hàn Quốc, và Ấn Độ. Các nước đó sẽ tiếp tục được Mỹ quan tâm hơn ASEAN. Trước mắt, Joe Biden sẽ ưu tiên hơn cho y tế trong nước và hậu quả kinh tế do đại dịch. 

Chính quyền Biden sẽ chịu nhiều sức ép từ đảng Cộng Hòa và cánh tả của đảng Dân Chủ. Việc Biden sẽ xoa dịu cánh tả thế nào sẽ tác động đến Đông Nam Á. Vì vậy, ASEAN không nên phản ứng thái quá nếu Chính quyền Biden không ưu tiên ASEAN như vẫn mong đợi. Cái bóng Trung Quốc sẽ tiếp tục trùm lên Đông Nam Á, như một mối lo hay một cơ hội, để tái cân bằng hay để tương tác. Chỉ có những ai quá tham nhũng hay quá ngây thơ mới tin vào tuyên truyền của Bắc Kinh về “một cộng đồng cùng chung vận mệnh”. Hầu hết các nước ASEAN đều hiểu rằng sự có mặt của Mỹ ở Đông Nam Á vẫn là yếu tố không thể thay thế để cân bằng lực lượng, và sự cân bằng đó là điều kiện thiết yếu để quan hệ với Trung Quốc. 

Tầm nhìn Indo-Pacific và Bộ tứ mở rộng 

Tầm nhìn Indo-Pacific với Bộ tứ (Quad) làm nòng cốt, phản ánh xu hướng đối đầu chiến lược Mỹ-Trung (US-China rivalry) bắt đầu từ chủ trương “xoay trục sang Châu Á” (Pivot hay rebalance) dưới thời Obama, tuy tuần tra FONOP như “đi qua vô hại” (innocent passage) là “tiếng kèn ngập ngừng” (uncertain trumpet). Dưới thời Trump, mật độ tuần tra và tập trận tăng lên cả số lượng và chất lượng, gồm tàu sân bay USS Carl Vinson và USS Ronald Reagan đến thăm Đa Nẵng, nhưng không đủ răn đe Trung Quốc tiếp tục quân sự hóa các đảo nhân tạo mà họ chiếm đóng trái phép và kiểm soát Biển Đông như cái ao của họ. 

Trong hai năm qua, không chỉ có các nước Bộ tứ (Mỹ, Nhật, Úc, Ấn) tham gia tuần tra và tập trận ở Biển Đông và vùng Indo-Pacific, mà có 9 nước khác trong khối EU cũng tham gia, đặc biệt trong đó có hải quân Anh và Pháp. Trong năm 2020, Trung Quốc đã lợi dụng đại dịch Corona để đưa tàu thăm dò và tàu hải giám vào hoạt động liên tục trong vùng đặc quyền kinh tế của các nước Việt Nam, Malaysia, Philippines, và Indonesia.

Khi Joe Biden đối thoại với Thủ tướng Úc Scott Morrison, Thủ tướng Nhật Suga Yoshihide, Thủ tướng Ấn Độ Narendra Modi, và Tổng thống Hàn Quốc Moon Jae-in (tháng 11/2020), ông đã sử dụng cụm từ “Indo-Pacific”, như cố ý khẳng định sự nhất quán để kế tục tầm nhìn Indo-Pacific. Nhưng Joe Biden đã tế nhị thay hai chữ “tự do và rộng mở” (free and open) bằng hai chữ “an toàn và thịnh vượng” (secure and prosperous). (Biden Preparing to Tweak the Indo-Pacific Strategy? Sebastian Strangio, Diplomat, November 20, 2020). 

Theo các nhà phân tích, tuy bốn ngoại trưởng Bộ tứ (Quad) gặp tại Tokyo (6/10/2020) đã đề cập đến khái niệm “Secure and Prosperous” nhưng diễn ngôn nói trên của Joe Biden có hai ý nghĩa đáng lưu ý. Một là ông khẳng định lập trường của chính quyền mới về “Tầm nhìn Indo-Pacific” trước thách thức chiến lược của Trung Quốc. Hai là nhân dịp này ông điều chỉnh tầm nhìn đó một cách thực dụng và thiết thực hơn với quan điểm và lợi ích của các nước khu vực. Theo Alexander Vuving (tweeted 19/11): “Cách diễn đạt này phù hợp hơn với lãnh đạo Châu Á vì họ coi trọng “An toàn và Thịnh vượng” hơn “Tự do và Rộng mở”. 

Theo Giáo sư Graham Allison (Belfer Center, Harvard), thuyết “cái bẫy Thucydides”, cho rằng hai siêu cường cũ và mới là Mỹ và Trung Quốc có xu hướng bá quyền nên khó thoát “cái bẫy Thucydides ”. Alexander Vuving phản biện rằng lý thuyết của Graham Allison sai vì dựa trên giả thuyết nhầm lẫn. Nguy cơ chiến tranh tồn tại theo thuyết chọi gà (chicken game), phụ thuộc vào sai lầm của con người, khuyết tật của máy móc, hay yếu tố ngoài hệ thống, chứ không phải do “cái bẫy Thucydides”. (Great Power Competition: Lessons from the Past, Implications for the Future, Alexander Vuving, Hindsight, Insight, Foresight: Thinking about Security in the Indo-Pacific, Alexander Vuving (ed), DKI APCSS, October 2020). 

Cạnh tranh nước lớn tiếp tục tồn tại dưới dạng chạy đua vũ trang, chiến tranh ủy nhiệm, và “chiến tranh bằng phương tiện khác”. Tham vọng và sáng tạo của con người sẽ tìm ra cách để các cường quốc theo đuổi “cạnh tranh không tốn kém” như chiến tranh gián tiếp, chiến tranh tâm lý, chiến tranh kinh tế. Chiến tranh hạt nhân giữa hai cường quốc có thể hủy diệt cả hai, nên cạnh tranh nước lớn như “thế lưõng nan của người tù” (prisoner’s dilemma) biến thành trò chơi “chọi gà” (chicken game). Nếu chiến tranh không thể tránh khỏi vì cạnh tranh giữa các nước lớn được thiết chế theo trò chơi “prisoner’s dilemma” thì hòa bình cũng có thể đạt được qua cạnh tranh giữa các nước lớn được thiết chế theo trò chơi “chicken game”. 

Quan niệm về bá quyền đã ăn sâu vào tâm trí người Trung Quốc và nay được thể hiện ra bằng “Giấc mộng Trung Hoa”. Về cơ bản, Mỹ có hai lựa chọn chiến lược. Nếu Mỹ muốn đứng đầu bằng cách phân chia quyền lực với Trung Quốc thì phải chơi trò “chicken game” đối xứng. Nhưng nếu Mỹ muốn phân chia quyền lực với Trung Quốc theo vị trí đứng đầu thì phải chơi trò bất đối xứng (asymmetric) mà Alexander Vuving gọi là trò chơi “peace-lover’s dilemma”. Xét về chiến lược, nếu một bên leo thang và bên kia xuống thang, thì bên nào hiếu chiến hơn sẽ thắng thế và sẽ tìm cách biến kết quả đó thành nguyên trạng.

Vậy Mỹ hành xử thế nào khi Trung Quốc hiếu chiến và leo thang? Một là Mỹ chịu thua Trung Quốc về cái gọi là “lợi ích cốt lõi” để tránh đối đầu. Nếu buộc phải ngã ngũ thì Mỹ sẽ chia sẻ quyền lực với Trung Quốc hoặc không theo đuổi “Hòa bình Kiểu Mỹ”. Sự lựa chọn chiến lược đó sẽ biến trò chơi “chicken game” đối xứng thành trò chơi “peace-lover’s dilemma” bất đối xứng. Một chiến lược khác tốt hơn có thể ngăn chặn chiến tranh và Trung Quốc cầm đầu là phải đứng vững (hold the line) khi Trung Quốc thử gân, và sẵn sàng đáp trả sự leo thang của Trung Quốc bằng sự leo thang của Mỹ, tuy vẫn để ngỏ kênh đàm phán. 

Trên thực tế, sự quyết đoán (assertiveness) sẽ thành công trong trò chơi “chicken game”. Theo Alexander Vuving, Trung Quốc đã chứng tỏ thành công lớn bằng hành động “hiếu chiến nhưng không quá hiếu chiến” được vận dụng trong “vùng xám” (gray zone) giữa chiến tranh và hòa bình. Cách ứng xử trong vùng xám là vận dụng khoảng cách (gap) giữa bản chất hữu biến của thực tế và tính chất bất biến của luật lệ, tiêu chí, và quy ước. 

Vùng xám thường có ba chiều, và bậc thầy trò chơi “chicken game” phải vận dụng cả ba chiều của vùng xám, với các chiến thuật như chuyện đã rồi (fait accompli), cắt lát salami, và bắp cải, bằng cách bao bọc mục tiêu như các lớp bắp cải bao gồm lực lượng dân sự ở trong cùng, lực lượng dân quân ở giữa, và lực lượng quân sự ở ngoài. Dựa trên các nguyên lý như loại trừ (deniability), ngụy trang (camouflage), vô hình (stealth), vô phương (indirection), tiệm cận (gradualism), và chuyện đã rồi (fait accompli), các chiến thuật này và chiến thuật khác được sáng tạo hay tái tạo để có ý nghĩa chiến lược trong các thập kỷ tới. 

Chiến tranh quy ước quá rủi ro trong thời đại hạt nhân, nên chiến tranh “bằng phương tiện khác”, như chiến tranh chính trị, chiến tranh thông tin, chiến tranh tâm lý, chiến tranh kinh tế, chiến tranh pháp lý, có thể biến các phương tiện dân sự như báo chí, du lịch, đại học, tổ chức quốc tế, thành vũ khí thiết yếu để giành quyền lực. Một chiến thuật hiệu quả trong trò chơi “chicken game” là “riskfare”, được Trung Quốc vận dụng để có lợi thế. Riskfare là cách vận dụng rủi ro làm đối phương lo sợ không dám leo thang. Lo sợ leo thang lan nhanh ở các xã hội cởi mở và các nước nhỏ hơn, nên Trung Quốc có lợi thế trong việc biến lo sợ thành vũ khí để đạt được mục đích mà không cần sử dụng lực lượng quy ước. 

Gần đây, Quốc Hội Mỹ đã thông qua “Đạo luật Chuẩn chi Quốc phòng” (NDAA 2021), để triển khai “Sáng kiến Răn đe Thái Bình Dương” (Pacific Deterrence Initiative), trong đó, có kế hoạch cải tổ Hạm đội 1 theo tầm nhìn Indo-Pacific. Vấn đề là (1) nếu Tổng thống Donald Trump veto đạo luật NDAA 2021 thì Quốc hội có phủ quyết (override) được không và Chính quyền Biden có xem xét lại quyết định về Hạm đội 1 hay không, và (2) sẽ chọn nơi nào làm căn cứ đóng quân cho Hạm đội 1. Sự hiện diện của Hạm đội 1 không chỉ có ý nghĩa chiến lược mà còn thúc đẩy đầu tư hạ tầng, tăng thêm việc làm, và nâng cao mức sống người dân.

Kenneth Braithwaite (Bộ trưởng Hải quân Mỹ) đã thông báo tại Tiểu ban Quân lực Thượng viện (2/12/2020) về quyết định cải tổ Hạm đội 1, sau khi Ngoại trưởng bốn nước Bộ tứ (Quad) đã họp tại Tokyo (tháng 10/2020). Hiện nay Singapore và Úc đều muốn làm nước chủ nhà cho Hạm đội 1. Theo các chuyên gia, Singapore thuận tiện cho việc sửa chữa tàu và tiếp liệu, lại gần eo Malaca, nhưng hải lộ chật hẹp, mật độ tàu thuyền quá đông và quá gần Trung Quốc. Trong khi đó, cảng Darwin (Bắc Úc) hoặc Perth (Tây Úc) có cơ sở hạ tầng kỹ thuật tốt và phù hợp với chiến lược Indo-Pacific. Nhưng năm 2015, tiểu bang Bắc Úc đã cho tập đoàn Landbridge của Trung Quốc thuê cảng Darwin trong 99 năm với giá A$506 triệu. 

Quyết định gây tranh cãi này của Úc đã làm Washington tức giận và phản ứng vì Canberra không tham khảo ý kiến Mỹ trước trong khi Mỹ đã chọn Darwin làm nơi đồn trú cho 2.500 thủy quân lục chiến để luân chuyển hàng năm, và tham gia tập trận với quân đội Úc (Pitch Black exercises). Tuy chưa biết Mỹ sẽ chọn phương án nào, nhưng gần đây Úc đang điều chỉnh chiến lược vì quan hệ Úc-Trung ngày càng căng thẳng dưới thời Chính phủ Morrison, và lập trường của Washington ngày càng cứng rắn trước thái độ của Trung Quốc.

Gần đây Đại tướng Mark Milley (Tổng tham mưu trưởng liên quân Mỹ) đề xuất: (1) thay đổi thời hạn điều động quân nhân Mỹ đồn trú tại châu Á từ dài hạn (khoảng ba năm) thành ngắn hạn (chín tháng), và (2) mở rộng phạm vi có mặt của quân đội Mỹ không chỉ ở Nhật, Nam Hàn (có căn cứ quân sự) mà còn có nhiệm vụ tăng cường huấn luyện cho quân đội một số nước khác (như Việt Nam, Papua New Guinea, Palau, Bangladesh) để nâng cao khả năng tương tác về viễn thám, phòng không, pháo binh, công binh, theo kế hoạch huấn luyện “Pacific Pathways” của Bộ chỉ huy Hỗ trợ An ninh (Security Force Asistance Command). 

Theo Derek Grossman, các nước Bộ Tứ hợp tác với Việt Nam, Hàn Quốc, Tân Tây Lan, trong khuôn khổ Bộ tứ Mở rộng theo tầm nhìn Indo-Pacific, trước mắt để chống đại dịch Covid-19, nhưng về lâu dài đáp ứng nhu cầu hợp tác giữa các nước cùng quan điểm (like-minded) và lợi ích chung (common interests), để đảm bảo an ninh hàng hải (tuần tra chung và tập trận). Trong khi các nước khu vực thận trọng trước việc thay đổi chính quyền ở Washington có thể tác động đến kế hoạch triển khai Hạm đội 1, Trung Quốc đã thành công trong việc thúc ép các nước khu vực ký RCEP. (Blinken’s call: opportunities abound to revitalise US engagement in the Indo-Pacific, Yan Bennet and John Garrick, ASPI, December 16, 2020).

(Còn tiếp)

N.Q.D.

Tác giả gửi BVN